本文为中国城市规划设计研究院城市更新研究分院王仲在“2022年度中规院学术交流会”上做的报告。
2020年9月，党的十九届五中全会首次明确实施城市更新行动，提出加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。党的二十大报告对城市更新又提出方向性要求。报告提出要提高城市规划、建设、治理水平，加快转变超大特大城市发展方式，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。
2021年11月，住房城乡建设部组织并且开展城市更新第一批试点工作，根据试点通知，试点的三项主要内容有探索更新机制、可持续模式以及配套支持政策。试点的目的是探索换种方法开展更高质量的城市建设，用开展试点的方式回答城市更新“干什么”“怎么干”。
根据工作安排，中规院作为研究单位在试点全过程开展跟踪研究，主要有三个任务。一是及时了解地方情况，向部委反映地方真实信息。二是总结经验做法，把地方民间高手好的经验做法进行总结并推广到全国。三是配套开展一系列专题研究，探索构建一套适应城市更新的统筹谋划机制、探索可持续运营模式、突破政策瓶颈。我院以城市更新试点为平台，通过大数据信息的整理，归纳提炼经验并推广宣传，以试点为支撑横向开展城市更新编制办法、城市更新关键制度等专题研究，并开展城中村改造、活力街区建设等分类路径探索。
首先是试点信息收集整理，依托中规院信息中心建立的人居中国平台，收集整理各试点地区以季度为周期向住建部报送的工作动态、经验做法、存在的问题以及项目情况等，形成动态、多维度的城市更新试点信息库。
其次是细化分析内容，对照住房城乡建设部对试点地区工作要求，从统筹谋划机制、可持续模式、配套制度政策三个板块细化到工作组织与工作机制、城市体检评估与更新规划等9个方面，把“城市更新试点”这一较为复杂的概念逐层分解，成为可量化、可评估的具体评价内容。
最后是评价与研究方式。我们绘制了一张大表，逐季度将地方上报试点信息整理填写到大表上（如图四），横向是9个象限，竖向是21个试点城市。比如，第一个象限是工作机制层面，试点的主要目标是建立统筹机制，破解具体的政策问题。我们通过每个季度信息横向对比，分析各试点地区的工作进展，评价试点效果，督促工作进度。同时，根据21个地区竖向对比，分析各地区的经验做法并推广借鉴。随信息拓展，我们逐步将研究范围在试点地区的基础上增加了别的部分城市更新先行地区。
按照试点要求，要探索建立一套适应城市更新要求的工作组织机制，统筹协调、建立机制、制订政策法规，破解城市更新行动面对的诸多具体问题。能够准确的看出，以上诸项问题只有依托高位统筹才能做到。从跟踪情况看，21个试点城市都成立了专项工作领导小组。以唐山为例，市长任组长，常务副市长任副组长，统筹市里的30多个部门以及主要区县，办公室设在住建局。银川将城市更新工作纳入各部门年度工作考核体系，城市更新工作指挥部同市委、市政府督查室，进行督导和检查，每月通报动态监测实施成效。宁波建立了三级体系，市级统筹，区级实施主体实施项目，乡镇、街道要作为群众工作组织的主体统筹群众意愿。
同时，很多地方党委对城市更新工作进行直接指导。沈阳成立了市区两级城市更新工作领导小组，党委、政府主要负责同志任工作领导小组双组长。北京市在市委城市工作委员会下设立了城市更新专项小组，蔡奇书记亲自谋划，陈吉宁市长任组长。专项小组下设了推动实施、规划政策、资金支持三个工作专班，实现更高位的统筹推进。《北京市城市更新条例》涉及土地、财政、规划等大量有关政策，在市委城市工作委员会的推动下，立法工作从2021年启动，2022年11月北京市人大常委会审议通过。合肥市于2023年初成立了规划建设治理领导小组，由市委书记任组长，亲自统筹，实体化运行。
本部分试点的目标有三部分。一是探索建立适应存量时代，适应城市更新要求的规划计划体系，二是探索以城市体检评估为基础的规划传导实施路径，三是发挥城市设计在更新片区规划中的引领作用。从跟踪研究的情况看，各地城市更新规划计划探索有几个特点。
首先，部分地区明确了城市更新规划计划的法律地位。《上海市城市更新条例》和《北京市城市更新条例》以地方立法的形式设立城市更新专项规划、城市更新指引和行动计划。
其次，各地对城市更新编制主体、更新定义尚不一致，对于更新规划要解决什么样的问题，各地的认识也不完全一致。如《深圳市城市更新“十三五”规划》是由规划和发改部门组织编制，是宏观型的发展规划。《广州市城市更新总体设计（2015-2020年）》是住建和规划部门组织编制。
再次，建立城市更新规划计划体系。我们从全国各地的城市更新条例、实施意见、指导意见里收集对城市更新规划的定位和要求，总体可划分为三个层次，即宏观指引、中观片区统筹以及微观项目实施，按照逻辑分层落实了各个层级在城市更新规划中要解决的核心问题。市级层面主要是以城市体检的结果作为导向，明确市级要定目标、定行动计划、定重点更新片区、定实施支持政策。第二个层次是片区层面，以体检为出发点，明确城市更新的单元划定、项目生成、指标控制。以城市设计为引领，明确项目片区的具体设计指标要求，划定具体项目范围和实施计划。第三个层次是项目实施方案，融资、业态等方面的内容。
以北京为例，在《北京城市总体设计》的基础上，通过城市更新专项规划，落实城市减量发展的目标，划定了184个城市更新重点街区。这些街区里以国土空间规划为基础底板，适度完善用地属性控制方式，通过项目规划综合实施方案的形式，再确定项目具体的控制性指标要求，与国土空间规划紧密衔接，落实城市更新相关的具体要求。
最后，以城市体检评估为基础的传导实施路径。探索以城市体检发现问题为导向，通过机制生成项目计划，推动项目建设实施，最后进行长效运营，形成体检-谋划-建设-运营的工作闭环。如长沙在市级层面开展城市体检推动城市更新，发布宜居指数-开展体检评估-完善机制体制-项目计划-项目实施-评估效果的“六步工作法”。南京在片区层面开展体检评估推动项目落实，划定片区后开展片区的体检评估、单元策划、项目实施、联合审批、常态化管理。
为督促试点地区扎实推进试点工作，试点方案要求各地以项目推动创新实践，明确了若干项重点实施项目，通过具体实施项目让群众有获得感。从各地上报的信息看，各地重点项目实施受3年疫情影响较大，很多项目还属于建设阶段。同时，项目构成中老旧小区改造占比较大，创新类城市更新实施项目相对有限。
探索城市更新项目可持续模式是转变城市建设开发方式的重点内容。各试点地区探索以市、区两级城市更新公司为更新项目实施主体，在不同更新项目与片区间“肥瘦搭配”，实现设计、建设、运营一体化，以长期运营收益回补投入成本。
一是成立项目公司。苏州成立了市区两级的平台公司，让专业的人干专业的事，探索以市、区两级城市更新公司为更新项目实施主体。
二是肥瘦搭配，河北唐山第一批12个城市更新单元项目，本着城市更新单元自身平衡、不同单元之间平衡的模式进行编制规划方案、实施方案，均按照项目未来业态收益、项目自身收益、实施主体其他项目收益来实现项目自身平衡。
三是探索可持续运营模式。项目组将实施项目分成以下五种类型。第一类政府推动、市场参与、增量开发模式。广州猎德村就地平衡、拆除重建。第二类政府引导、市场运作、商业运营模式。永庆坊等类型的有机更新需要政府给予资金支持，否则是微盈利模式，主要靠改造和保留现代建筑进行商业运营，获取后续的资金回炉。第三类是政府支持、市场主导、存量提质模式，原有所有者和第三方进行合作。深圳元芬新村以市场方式全部收储再出租。第四类是政府支持、自主更新、业态升级模式。北京天宁1号文化科技创新园业主自主提出更新意向和申请，政府给予允许用途变更等政策支持，进行自我跟新。第五类是政府主导、多方参与、渐进更新模式。南京小西湖老旧小区改造是典型的渐进式更新，由财政主导出资，政府组织统一规划设计、投资和实施建设，并长期动态维护。更新项目资金主要由市、区两级政府承担。
我们总结了各地试点的一些普遍做法。一是积极争取财政资金撬动，该类型资金起杠杆作用。比如政府投资100亿，至少要撬动200亿以上的资金才能实现效果。二是金融资金支持，主要发挥过桥作用。三是社会资金参与，希望各类资金参与进来。四是居民出资，让其发挥主体责任作用。比如老旧小区改造，居民不需要出真金白银，只需要让渡一些小区里公共设施的收益。在资金方面的目标是希望实现互助基金化、建设金融化、运营证券化，资金可进可出。如辽宁省沈抚新区城市更新项目通过多元资金整合，实现闲置土地盘活、建筑功能优化。该项目第一步将工业存量用地，转变用地性质，变成了商业用地作为抵押。第二步，用这些资金改造了既有闲置的办公楼，改造成人才公寓。第三步，通过人才公寓的现金流偿还抵押贷款。运作后基本实现了土地新功能置换，办公楼改造也提高使用效率，完成保障性安居的任务。
从各地实践的经验看，一是“三师进社区”，即规划师、建筑师、工程师进社区，通过居民提议-群众商议-社区复议-专业审议-最终决议，确保居民全程参与。二是发挥专家智库作用，充分的发挥专家指导咨询作用，为行政决策、项目实施提供智力和技术支撑。三是推行责任规划师、建筑师、工程师，充分的发挥政府与居民需求沟通的桥梁作用，保障规划设计意图落地，实现各类规划的有效衔接。
试点要求各地探索形成制度体系，依法依规推进城市更新工作。从我们跟踪研究的情况看，各试点地区探索“1+N”的制度机制框架，出台城市更新管理办法、城市更新条例或城市更新试点实施方案等，明确地方城市更新推进的基础框架。如北京市成立了“1+N+X”的制度体系，以《北京市城市更新条例》《关于实施城市更新行动的指导意见》《北京市城市更新行动计划（2021-2025年）》为统领，形成针对各类政策和项目的政策体系。
配套政策是各地工作推进中最为关注的一个领域，涉及到土地、规划、财税等多方面的政策。各试点地区针对更新过程中遇到的土地、规划、建设、消防、不动产、产业、审批等问题陆续推出针对性的配套支持政策。如北京简易低风险政策，规定不大于1万平米、建筑高度低于24米且较为简易的建设项目可直接申领施工许可证。再如山东对老旧小区改造提出了联审联批，工程建设许可证和施工许可证合并为一个阶段。
我们研究之后发现，城市更新项目实施还面临用地性质转换、权属变更、地上物保留等难点。问题的根本原因在于我国40-70年产权和我国企业运行周期7-10年之间的矛盾。
难点一是房屋和用地性质转换。如屋子的用途与经营业务不符，没有办法进行消防审验，办理经营许可。我们调研发现，当前我国小区里任何一间房屋的性质调整需要全体业主授权，对整个小区的用地性质做调整，经过一套较为复杂程序，现实中基本无法完成。
中国建筑科学研究院2014年发布的《建筑拆除管理政策研究》报告说明，“十一五”期间，全国46亿平方米建筑被拆除，其中20亿平方米建筑在拆除时寿命小于40年。出现该现象有各方面原因，既有土地管理中关于用途转用的强制规定，某些特定的程度上抑制了综合整治与功能发生改变路径，造成一些不必要的拆建。
在城市更新实施过程中，各地结合现实情况对有关政策进行完善。第一种做法是优化土地出让金标准，如广州划拨类用地改变成教育、科研等用地，需要按照基本定价30%收取。珠江琶醍啤酒厂改造中，将旧厂房自行改造与土地收储相结合，通过“自行改造，补交地价” 模式实施，按照新旧土地用途市场评估价的差价补交土地出让金。第二种地方做法是五年过渡期后协议出让，用地性质的变更需等五年过渡期后再按新的用地性质办土地手续。第三种地方做法是允许用地性质兼容转换。上海、北京都出台了相关的条例，明确允许探索用地以及建筑功能的兼容转换。沈阳牡丹社区利用原有空间建设儿童托管和书房等配套服务设施，无需办理用地或房屋转型手续。
难点二是土地和房屋权属整合。土地整合的方式需要把多个主体合并作为一个主体。破解问题的做法，第一种地方做法是依规确权，完善产权表决比例门槛，北京、广州均把比例从100%降到了80%-95%。第二种地方做法是业主代表大会代替业主大会。比如，江苏通过业主代表大会的形式替代业委会。
第三个难点是地上建筑物的保留。“净地”出让政策要求地上的主体单一，简化权属关系，但造成大量房屋出让前要被拆除，否则享受不到有关政策的问题。为避免相关问题，地方做出了探索。做法是允许“毛地”出让，比如上海、重庆都采取带方案用地出让的形式，避免破坏地上历史背景和文化资源。
为打破既有标准规范的瓶颈和堵点，各地进行了一些探索。但由于国家标准化法律里有明确的条款，区域标准、行业标准等各类标准的技术方面的要求都不能低于国家的强制性标准，因此地方探索十分艰难。因此，部分地方探索用规程修订的方式突破瓶颈。比如，各类消防审验的规程里采取了特殊建筑工程审验方式，一事一议方式分析处理问题。南京小西湖片区更新也采用一事一议的方式，专家要以审查意见为基础，多部门联合联审。
试点过程中，部分试点地区也反映了一些存在的现实困难和问题。一是对既有政策还要进一步细化解析，一些项目难以认定是否属于城市更新项目。二是配套政策不足。项目规划、用地等建设手续无法按现行建设法规程序依次办理，给项目建设手续合法性带来较大困难。三是投资模式不成熟。市场化运作模式不成熟，城市更新项目落地难度大。
当前，城市更新仍处于从试点到示范的过程中，行百里者半九十。从各地的情况看，出台支持政策是当前各地推进城市更新的主要手段，各地根据详细情况细化管理办法，避免一刀切，打通各类瓶颈制约，但部分事项已接近触及土地、金融、财税等政策天花板。
下一步的研究重点，我们将再次深入理解城市更新行动的丰富内涵，从综合性、系统性战略行动的定位分析研究，更加关注国家大的改革和政策突破，包括土地要素配置、新型城镇化等政策，打好政策组合拳，加强财税、金融领域政策研究。
结合课题研究，我们对城市更新的组织合作模式也进行思考。既往，我们围绕“有没有”的问题，以资源为中心，企业和政府合作，为居民提供生活和居住产品，企业和政府方属于相对强势地位。当前，在供需关系出现重大变化的情况下，居民关心的是“好不好”的问题，弹性需求占比扩大，这就对产品提出更高要求。
面对市民对更高标准的美好生活需要，要求政府提供更为灵活的政策设计，企业主体采取适应市场经营的经营模式设计，设计人员代表居民提供满足生活要求的空间设计，建立政府、企业、群众等多主体参与机制，三位一体共同合作努力，因地制宜探索城市更新的工作机制、实施模式、支持政策、技术方法和管理制度。
